Corte Constitucional solicitó al Congreso crear jurisdicción agraria para acceso a tierras

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La Sala Plena de la Corte Constitucional trazó una hoja de ruta para establecer un camino más claro respecto al acceso a la propiedad rural en el país. Mediante una sentencia, tomada por decisión unámime y con un salvamento parcial, se busca resolver varias inconsistencias jurídicas y administrativas respecto al acceso a la tierra.

En un primer punto, el alto tribunal señaló que hay un incumplimiento del deber del Estado para promover el acceso a la tierra, por lo cual se adoptaron las principales medidas para cobijar las peticiones de los campesinos que han buscado la regularización y formalización de la propiedad rural.

La Corte Constitucional se pronunció frente a esta situación por cuenta de 13 tutelas presentadas por la Agencia Nacional de Tierras en contra de las decisiones tomadas por varios jueces en Boyacá, Cundinamarca y Santander que entregaron bienes, presuntamente baldíos, a particulares en procesos de pertenencia.

De acuerdo con la Corte, los baldíos son propiedad de la nación, motivo por el cual son imprescriptibles e inembargables, y no podrán ser entregados a particulares basándose en decisiones judiciales a través de la prescripción adquisitva.

Con ponencia del magistrado Antonio José Lizarazo, la Corte Constitucional adoptó medidas severas respecto a este tema. Una de ellas hace referencia exhortar al Congreso para que fortalezca la Agencia Nacional de Tierras y crear una jurisdicción agraria, lo cual está contemplado en el primer punto del Acuerdo de Paz.

"Que se adecúe la legislación agraria con la finalidad de superar la inseguridad jurídica, la informalidad en el campo y la excesiva concentración de la propiedad rural, dentro del respeto del derecho de propiedad y las situaciones jurídicas consolidadas", precisó el alto tribunal.

Cabe recordar que la puja por este caso se encuentra en la Corte desde hace más de cinco años, pues en 2017 llegó la primera acción de tutela que hace referencia a este suceso y, con el paso de los meses, los casos fueron aumentando hasta llegar a enero de 2021, cuando el magistrado Lizarazo presentó su ponencia.

Para entender mejor las denuncias que se han venido interpuesto, sin resolución alguna, sobre la adjudicación irregular de baldíos, la Corte las separo en dos grupos. El primero corresponde a solicitudes de tutela presentadas por la Agencia Nacional de Tierras -ANT- contra providencias judiciales que adjudicaron predios rurales, con el argumento de que eran bienes privados por el hecho de estar bajo explotación económica. Esto tiene que ver con aquella teoría de que la tierra es del que la trabaje. Y el segundo grupo corresponde a dos solicitudes de tutela de particulares contra las providencias judiciales que les negaron la prescripción adquisitiva del dominio, sobre predios rurales por existir dudas sobre la naturaleza privada.

Entre los hallazgos del por qué algunos judiciales regionales otorgaban bienes públicos para posesión privada, se encontró que en las sentencias contra las cuales se dirigen las acciones de tutela, dictadas por jueces civiles en procesos de pertenencia, se evidencia que estos funcionarios no aplican ni interpretan de manera uniforme las disposiciones del régimen especial de baldíos, razón por la que adoptan decisiones diferentes y en algunos casos contradictorias.

Sobre la prueba de la propiedad privada de los bienes rurales. Algunos jueces admiten que la presunción de propiedad privada prevista en el artículo 1º de la Ley 200 de 1936 permite adquirir por prescripción de dominio los predios ocupados con cultivos, a pesar de que no cuentan con título originario o títulos traslaticios de dominio debidamente inscritos; y otros exigen probar la naturaleza privada del bien con tales antecedentes registrales, en los términos del artículo 48 de la Ley 160 de 1994.

Además, de estas inconsistencias, la Corte adujo causas estructurales en Colombia que estarían generando que, desde el funcionamiento del sistema en sí, la adjudicación de baldíos se haga fuera de su esencia y marco regulatorio.

Por ejemplo, señala deficiencias históricas de los sistemas de registro de instrumentos públicos a cargo del Estado, que dificulta o impide la prueba sobre la propiedad privada de los inmuebles rurales. En otra causal, en los casos objeto de estudio, la mayoría de los demandantes han explotado económicamente pequeños predios rurales durante muchos años y pretenden regularizar su propiedad mediante los procesos de pertenencia, de donde surge la pregunta de si estos procesos han sido, en alguna medida, una vía para la justicia social en el campo al permitir el acceso a la tierra.

Frente a este último caso, y desde el punto de vista de algunos intervinientes y funcionarios judiciales invitados a rendir concepto en este trámite, se indica que es necesario considerar que los procesos de pertenencia han sido utilizados como un mecanismo para el acceso a la tierra, precisamente, en un contexto en el cual la informalidad y la ausencia de las instituciones estatales de reforma agraria han impedido que se siga la ruta de la adjudicación.

Para la Corte, la situación descrita refleja una problemática estructural relacionada con la tenencia y posesión de la pequeña propiedad rural que, según pusieron de presente algunos intervinientes en la audiencia realizada en el trámite de este proceso, ha facilitado el despojo de pequeños cultivadores, la excesiva concentración de la propiedad rural, en algunos casos la apropiación indebida de baldíos; al tiempo que pone en duda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones de los campesinos con la tierra. "Como consecuencia de todo ello, afecta intensamente los derechos de acceso a la tierra de los campesinos sin tierra o con tierra insuficiente, de las mujeres rurales, de los desplazados por la violencia y de otros sujetos de especial protección constitucional", explica el alto tribunal.

Por todo esto, se indica que es urgente avanzar con la necesidad de una ponderación constitucional. Recuperación de baldíos, acceso a los predios rurales, estabilidad jurídica y prevalencia del derecho sustancial.

La cifras detrás de la inequidad agraria en Colombia

Al analizar los índices de la concentración y redistribución de la tierra y su incidencia en las dinámicas del conflicto, las cifras oficiales demuestran que, para 2017, el nivel de desigualdad en la distribución de la propiedad es muy alto, con un índice de Gini de área de propietarios de 0,869 a escala nacional1, que ubica a Colombia en uno de los primeros lugares de desigualdad en la distribución de la tierra en América Latina y en el mundo.

En otros datos, en Colombia existe un documento que contiene las bases conceptuales del proceso de regularización de la propiedad rural en Colombia3. En ese, la UPRA señaló que los pequeños y medianos campesinos son mayoría en el sector rural, pero añadió que, según el Atlas de la Propiedad Rural en Colombia,4 tienen en su poder la menor cantidad de tierra. El 18% de la tierra de propiedad privada inscrita en el catastro es del 75% de propietarios que tienen en su poder microfundios, minifundios y pequeña propiedad.

¿Qué dispone ahora la jurisprudencia?

La Corte indica que habrán "reglas de decisión para los procesos de pertenencia que inicien con
posterioridad a esta sentencia".

Lo primero es que, de ahora en adelante, en un proceso de adjudicación de baldíos debe primar el Deber de la información. "Al admitir una demanda de pertenencia sobre un bien rural, los jueces civiles deberán informar a la ANT sobre la iniciación del proceso".

Segundo, la Naturaleza de la participación de la autoridad de tierras en los procesos de pertenencia. "La información de la iniciación del proceso de pertenencia a la ANT tiene una función esencialmente probatoria y, en consecuencia, no implica vincularla como litisconsorte".

Un punto importante, es que aclara cuándo una tenencia es legítima por razón de explotación económica. La sentencia explica que " se considera que hay explotación económica cuando ésta se realiza de una manera regular y estable, es decir, cuando al momento de la práctica de la inspección ocular tenga más de un (1) año de iniciada y se haya mantenido sin interrupción injustificada". En consecuencia, dice que el acceso a la tierra por parte de los campesinos se establece cuando la posesión consiste en la explotación económica del suelo con cultivos o ganados y otros de igual significación económica. "El cerramiento y la construcción de edificios no constituyen por sí solos pruebas de explotación económica pero sí pueden considerarse como elementos complementarios de ella", advierte.