¿La descentralización fiscal en reversa?

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En los últimos 25 años del siglo XX Colombia se asomó a grandes proyectos mineros y petroleros: Cerrejón (carbón) en 1976; Cerro Matoso (ferroníquel) en 1980; Caño Limón (petróleo) en 1983; La Loma (carbón) 1988. El país descubrió en la minería y los hidrocarburos una oportunidad de acelerar su desarrollo. La Ley 141 de 1994, en el gobierno de Gaviria, creó el “Fondo Nacional de Regalías”, y la ley proclamó el propósito de promover la minería y preservar el medio ambiente. Desde entonces se sabía que esos propósitos no son excluyentes cuando se acometen con inteligencia. Por eso, una de las innovaciones de la Constitución de 1991 consistió en dar a las regalías rango constitucional, como instrumento fiscal para la descentralización de las entidades territoriales. Las normas pertinentes son hoy parte de la “Constitución económica”.

Por supuesto, el impacto económico de las regalías depende de la inversión en exploración y explotación de minerales e hidrocarburos, y de los precios internacionales. Por eso el impacto no ha sido uniforme desde la última parte del siglo XX hasta ahora. Pero ya es tanto el aporte de las regalías a las economías regionales que han sido necesarias nada menos que tres reformas constitucionales -en 2011 (Santos), en 2017(Santos) y en 2019 (Duque)- para buscar acuerdos sobre cómo manejar las bonanzas y las destorcidas del contorno internacional. Por lo general, las tres reformas crearon laberintos burocráticos innecesarios y casi insalvables para usar las regalías, transformaron en mala hora al Departamento Nacional de Planeación en una autoridad de policía, y atomizaron en toda clase de compartimentos estancos los proyectos a los cuales pueden destinarse los recursos. Pero, pese a todo, las regalías son hoy una de las fuentes más importantes de inversión en departamentos y municipios, y son uno de los sustentos fiscales necesarios para cumplir con la profunda “descentralización política” que hizo la Constitución de 1991.

Hasta ahora, el monto de las regalías que benefician a departamentos y municipios, y a ciertos grupos étnicos, y a “la Paz” -cualquier cosa que esto sea-, ha dependido del contexto económico internacional. En estos meses y mientras haya guerra en Ucrania los minerales y los hidrocarburos pasan por una “bonanza” de corto plazo que, sin necesidad de cambios legales, aumenta los impuestos y las regalías que deben pagar los productores. Pero, por la bonanza el gobierno Petro presentó un proyecto de presupuesto del Sistema General de Regalías con ingresos para el período 2023-2024 de cerca de $30 billones de pesos, esto es, prácticamente el doble del presupuesto inicial que existió para el período 2021-2022 y que era de un poco más de $15 billones de pesos.

Y, como en las bonanzas cafeteras de otras épocas, es natural y legítimo que el gobierno quiera una parte mayor de esta “bonanza”. Solo que no ha sido afortunado al diseñar el “cómo” ni al pretender que las reglas de una coyuntura especial se vuelvan permanentes. En el fondo de las propuestas oficiales no hay solo criterios de hacienda pública, sino la adhesión religiosa a un credo ambientalista simplista.

En efecto, lo que el gobierno no incluyó en sus cálculos para el próximo período presupuestal, ni en los cálculos que hizo para el decenio, es el efecto de sus discursos y sus proyectos tributarios en materia de minería e hidrocarburos. El gobierno parece no haber calculado que si los impuestos no permiten a las empresas del sector obtener un rendimiento razonable sobre su inversión es probable que prefieran devolver sus títulos mineros al Estado, y dejar de operar, como hizo una de ellas hace poco en relación con sus minas de carbón. Y, por supuesto, las minas cerradas y los pozos segados no producen regalías.

Es así como en la reforma tributaria que tramita el Congreso subsisten hoy, por lo menos, dos artículos que han suscitado particular inquietud: el que impide a las compañías que pagan regalías deducir de su renta bruta los pagos que hacen por ese concepto, y el que crea una sobretasa permanente en el impuesto de renta a las empresas carboneras y petroleras.

Y en el Congreso también hay un proyecto oficial según el cual “se prohíbe el fracking, la exploración y producción de los yacimientos no convencionales de hidrocarburos”; se “prohíbe suscribir, adicionar u otorgar contratos, concesiones, licencias o permisos ambientales para la exploración, protección y producción de los yacimientos no convencionales de hidrocarburos”, y se ordena concluir en un año “los contratos suscritos, y las licencias o planes de manejo ambiental otorgados previamente” y que contravengan las prohibiciones anteriores. En el resto del mundo los gobiernos se están moviendo en dirección contraria.

Conviene, pues, señalar que, según sea la redacción y la suerte final de esas propuestas en el Congreso, la descentralización fiscal, que es parte de la “Constitución económica”, está en peligro. El peligro no es solo, como siempre, la inestable economía internacional, sino, ahora, la política interna en materia de minería e hidrocarburos. Tampoco habrá una transición energética eficiente si se produce una disminución súbita de los recursos que aportan la minería y el petróleo al Sistema General de Regalías.

Lo más extraño de todo es que los departamentos y los municipios, y las minorías étnicas y “la Paz”, no parecen haber advertido que, junto a las empresas mineras y petroleras, son ellos quienes, eventualmente, pagarán los platos rotos de un descenso en la actividad minera y petrolera. A diferencia de los gremios, nada dicen, y nada proponen, aunque sus posibilidades de inversión están en juego.

Quizás callan porque, aun siendo Colombia una República “participativa”, según dicen el Preámbulo de nuestra Constitución y sus artículos 1 y 2, ¿quién ha dado en el Congreso a las entidades territoriales, a las minorías étnicas y a “la Paz”, la oportunidad de participar en los proyectos de ley que pueden reducir en forma sustancial las regalías de las que se alimenta la inversión y el gasto de todas ellas?

Nota.- El autor de este artículo es abogado de varias empresas mineras. El artículo refleja su opinión independiente sobre el tema.