Crisis en la arquitectura institucional del Estado

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Esta emblemática norma es la principal responsable de la arquitectura actual del Estado colombiano, cuyo sector central se compone de ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y unidades administrativas especiales.

Entre los más destacados aportes de la ley está la creación de incentivos para la buena gestión pública, la fijación del objetivo de supresión y simplificación de trámites, el establecimiento de la Escuela de Gobierno como un programa permanente y sistemático, y la concepción vanguardista de los Sistemas Administrativos y las Políticas, que plantea un gobierno más moderno, provisto de planeación estratégica para la mejor coordinación de proyectos suprasectoriales. En la misma línea, merece reconocimiento que el legislador del 98 hubiese procurado que los diferentes órganos y entidades trabajen armónicamente entre sí, en cumplimiento del principio de colaboración.

No obstante, precisamente el flanco de la cooperación interinstitucional es el aspecto menos desarrollado de la ley, al punto que hoy se percibe una crisis importante de la gestión pública por la incapacidad del Estado de ejecutar con eficacia las políticas y programas que trascienden más allá del ámbito de una entidad.

El Estado es en general ineficiente por muchas razones de diversa índole, pero en lo que respecta a las políticas públicas cuya planeación o ejecución involucran a entidades de dos o más sectores, la situación es bastante más crítica. La ley pecó por exceso al compartimentar la gestión pública por cada sector administrativo cuya dirección corresponde a los Ministros o los Directores de Departamentos Administrativos, lo que se traduce en el casi seguro fracaso de cualquier emprendimiento transversal del Gobierno Nacional.

Cuando la materialización de un programa de gobierno recae por entero en entes que hacen parte del mismo sector, la probabilidad de que se logre el objetivo trazado es más alta, dado que la estructura jerarquizada de mando de nuestro servicio público facilita la formulación de directrices por aquel que hace las veces de cabeza de sector. Cosa muy distinta ocurre con los programas intersectoriales, donde imperan la confusión y la carencia de dirección, por efecto de la falta de un mando único. Por más que al lanzamiento de un programa se designe un responsable principal, en la práctica un Ministro no puede ser jefe de otro Ministro, ni los funcionarios de un Ministerio o sector permiten con facilidad ser dirigidos por una dependencia externa. Por su parte, nada puede ser más ineficiente que un comité programático intersectorial. Sus integrantes son funcionarios que tienen otras funciones y otras prioridades diferentes a las propias del comité, con escasa capacidad de decisión, por lo que, con frecuencia, cada pequeño paso que se da en el seno de una reunión es luego reversado o suspendido en su concreción al interior de cada entidad. A menudo, los comités sólo sirven para levantar actas muy ostentosas que permiten dejar constancia del tiempo perdido.

A manera de ejemplo, he visto cómo las buenas intenciones gubernamentales de sacar adelante una política de promoción de la innovación se ven frustradas por la imposibilidad de poner a marchar coordinadamente a Colciencias, el DNP, la Presidencia y los demás actores involucrados. El mismo reto se presenta para el recién concebido proyecto de Ciberseguridad, que habrá de comprometer esfuerzos transversales de alto nivel, así como para la inmensa tarea de unificar y armonizar los criterios para la creación y utilización de bases de datos, o la gran misión de optimizar los procesos de contratación pública. Estas y otras tareas de incidencia transversal están llamadas al fracaso sino se promueve un cambio en el funcionamiento del Estado, en lo que respecta a la gestión de proyectos suprasectoriales, de manera que su ejecución no esté en manos de funcionarios ad hoc, sino permanentes, cuya función única sea precisamente el respectivo proyecto. Aparte, una tarea más delicada sería concebir una modalidad más fuerte de subordinación transversal para programas específicos que le permita al director del programa impartir órdenes de obligatorio cumplimiento con destino a funcionarios de entidades o sectores externos.