La financiación de campañas o la “vía rápida” para contratar con el Estado

Contenido

Síganos y léanos en Google Discover

Hace poco pasaron las elecciones presidenciales y el país ya se alista para regresar a las urnas en las elecciones territoriales de octubre de 2027.

Cuando muchos empiezan a prepararse para aspirar a cargos de gobernador, alcalde, diputado o concejal, conviene preguntarse de dónde proviene el dinero que mueve las campañas y qué efectos tiene sobre quienes llegan al poder.

La inquietud no es menor en un país donde los aportes privados son decisivos para muchos candidatos y pueden convertirse en una fuente de influencia indebida para la contratación pública. Precisamente para proteger la transparencia, el artículo 110 de la Constitución prohibió que quienes ejercen funciones públicas hagan contribuciones a partidos, movimientos o aspirantes, salvo las excepciones que establezca la ley.

Dos de esas excepciones surgieron en el controvertido artículo 33 de la Ley 1778 de 2016, aplicable a campañas para alcaldías, gobernaciones, el Congreso y la Presidencia. La primera permite que cualquier persona natural o jurídica, incluidos los contratistas del Estado, aporte hasta el 2 % de los topes fijados. La segunda es aún más permisiva: elimina la inhabilidad por completo cuando se trata de contratos de prestación de servicios profesionales, incluso si el aporte superó ese límite.

Aunque la norma amplió las campañas reguladas frente a la Ley 1474 de 2011 y redujo el tope de los aportes permitidos, en lugar de fortalecer la transparencia electoral, abrió la puerta a que el dinero privado influyera en la contratación pública. Leída junto al artículo 209 de la Constitución, que exige la moralidad en la función administrativa, no solo desconoce la prohibición del artículo 110, sino que propicia riesgos de captura institucional y dependencia entre los elegidos y sus financiadores.

El primer problema es que la norma permite que todos los contratistas donen a campañas, incluidos quienes ejercen funciones públicas. Esto desconoce la Constitución, pues la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha reconocido que no solo los servidores públicos ejercen funciones públicas. También lo hacen los contratistas cuando administran recursos o bienes del Estado o toman decisiones con efectos jurídicos frente a terceros.

El segundo problema es que, aunque existe una definición legal y jurisprudencial de lo que significa ejercer funciones públicas, en la práctica, esa frontera es ambigua. En muchas entidades con plantas de personal reducidas, los contratistas terminan cumpliendo tareas misionales difíciles de distinguir de las de un servidor público. Esa zona gris permite que financien campañas y luego contraten con el Estado, debilitando la efectividad de la prohibición constitucional y comprometiendo la moralidad administrativa.

A lo anterior se suma que el legislador presentó estas reglas como un avance en la lucha contra la corrupción, de cara a la adhesión a la Ocde. Sin embargo, ninguno de los instrumentos internacionales invocados –ni la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros ni la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción– exigía crear topes porcentuales ni excepciones para contratos de servicios profesionales. Lo que sí planteaban era la necesidad de contratación transparente, códigos de conducta estrictos y mecanismos eficaces de rendición de cuentas.

Colombia, curiosamente, hizo lo contrario: en lugar de reforzar los controles frente a la injerencia del dinero privado, creó un espacio legal que permite que los financiadores de campañas terminen contratando con los mismos políticos a quienes ayudaron a elegir. Las cifras oficiales sobre contratación estatal muestran que financiadores de campañas también aparecen como beneficiarios de contratos de prestación de servicios.

Según Transparencia por Colombia, el 89,5 % de las contribuciones a candidatos en las elecciones de 2018 a 2022 provinieron de personas naturales, muchas de ellas contratistas. La mayoría de los contratos obtenidos se celebraron mediante contratación directa, una modalidad que permite amplia discrecionalidad. Otros estudios indican que, tras las elecciones territoriales de 2015, cerca de un tercio de los aportantes a campañas ganadoras en alcaldías, y casi la mitad en gobernaciones, se convirtieron en contratistas de las nuevas administraciones. La Misión de Observación Electoral encontró que el retorno de los donantes fue 39 veces lo invertido y que la mayoría de esos contratos fueron, precisamente, de prestación de servicios profesionales: la misma excepción que el legislador dejó abierta.

El tope del 2 % tampoco funciona. En campañas de gran presupuesto, permite que personas con capacidad económica aporten sumas significativas sin quedar inhabilitadas. Además, la norma no restringe aportes agregados de grupos empresariales, por lo que varios donantes pueden financiar de manera decisiva una campaña sin violar formalmente la ley. El límite también ha resultado ineficaz: según la Moe, más de la mitad de los financiadores que luego contrataron con el Estado lo superaron, amparados en los vacíos de control y la excepción para los contratos de servicios profesionales.

El Congreso, hasta cierto punto, ha sido juez y parte. Fue quien creó estas excepciones y, a la vez, sus integrantes pueden beneficiarse políticamente de ellas. Según Transparencia por Colombia, el 29,8 % de los financiadores de campañas al Senado y el 35,6 % de los de la Cámara en el período 2018-2022 terminaron contratando con el Estado. Los montos confirman la dimensión del problema: mientras los financiadores de candidatos al Senado aportaron cerca de 10 mil millones de pesos, luego recibieron contratos por más de 3,1 billones. Aunque el Congreso tiene amplia libertad para legislar, la Corte Constitucional ha reiterado que esa potestad no puede desconocer principios ni derechos constitucionales. Bajo ese parámetro, las excepciones creadas desbordan los límites de su libertad de configuración y refuerzan, en la práctica, las redes de dependencia entre financiadores y elegidos.

La Corte Constitucional se abstuvo de pronunciarse sobre una demanda ciudadana que pedía la inconstitucionalidad de la norma porque consideró que partía de una lectura equivocada de esta y, por eso, no cumplía los requisitos para ser estudiada. Para la corporación, mientras el artículo 110 de la Constitución prohíbe que quienes ya ejercen funciones públicas financien campañas, el artículo 33 de la Ley 1778 establece cuándo un particular que ya financió una campaña queda o no inhabilitado para contratar con el Estado; es decir, regula un momento distinto.

En ese sentido, la Corte Constitucional consideró que los cuestionamientos contra el tope de aportes del 2 % y la exclusión de los contratos de prestación de servicios profesionales confundían dos situaciones diferentes y, por eso, no lograban plantear una verdadera contradicción entre la Constitución y la ley. Concluyó entonces que los cargos no eran suficientemente claros ni concretos para permitir un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de la norma.

Sin embargo, la discusión sigue abierta. El país necesita reglas que aseguren la mayor neutralidad en la financiación electoral y la transparencia en la contratación pública. Aunque en los cuerpos de representación popular no suele primar el propósito de fortalecer la democracia, sino los intereses electorales, al Congreso le corresponde impedir que la financiación de una campaña se convierta en una inversión con expectativa de retorno y garantizar, en cambio, que no comprometa la imparcialidad ni defraude la confianza de los ciudadanos.