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Recientemente ha surgido una tensión entre el presidente de Colombia, Gustavo Petro, y el presidente de la Corte Constitucional, el magistrado José Fernando Reyes. El motivo de esta fricción radica en la propuesta del presidente Petro para reformar la Constitución de 1991. El magistrado Reyes, al respecto, afirmó que "la Constitución no puede ser una masa deforme, gelatinosa y banal, cambiable a placer". En respuesta, el presidente Petro, a través de su cuenta en "X"[1], expresó su desacuerdo, argumentando que no se reconocen algunos hechos que justifican un examen del poder constituyente. Según Petro, hay tres puntos que ameritan el ejercicio del poder constituyente: (i) las contrarreformas que afectan la Constitución de 1991, (ii) la falta de desarrollo de órdenes constitucionales por parte del Congreso y (iii) hechos posteriores a la Constitución que requieren atención. Es cierto que el presidente tiene la facultad de proponer e impulsar cambios constitucionales, pero cualquier iniciativa debe adherirse a los mecanismos de reforma previstos en la Constitución. Intentar eludir estos mecanismos carecería de legitimidad jurídica.
¿Qué son las “contrarreformas”?
Este término puede interpretarse de dos maneras. La primera se refiere a las reformas constitucionales de normas que ya han sido modificadas anteriormente, es decir, reformas sobre reformas constitucionales. Por ejemplo, el artículo 134 de la Constitución ha sido reformado tres veces. Sin embargo, es importante recordar que una vez se realiza una reforma a la Constitución, esta se integra al texto constitucional, por lo que el término adecuado sería simplemente "reforma constitucional”. La segunda interpretación se refiere a una serie de modificaciones realizadas a la Constitución de 1991 que, según el presidente, han debilitado o anulado algunos de sus principios fundamentales. Para Petro, estas "contrarreformas" han tenido un impacto negativo en aspectos como -según el- la financiación de la educación pública, la reforma agraria y la garantía de derechos universales.
¿Son viables las “contrarreformas” propuestas?
Analicemos el punto de la educación. En la Constitución, el derecho a la educación está consagrado principalmente en los artículos 67 y 68 (sin olvidar el desarrollo jurisprudencial de ese derecho). Cabe mencionar que estos artículos no han sido reformados, por lo tanto, no se puede hablar de contrarreformas en ninguna de las dos posibles interpretaciones. De hecho, ninguna de las normas constitucionales sobre la educación ha sido modificada. Esto significa que, en temas de educación, no existe fundamento para hablar de contrarreformas al no haberse modificado la Constitución.
Lo que seguramente le inquieta al presidente Petro es que su proyecto de ley estatutaria fue archivado al no ser tramitado según los tiempos constitucionalmente establecidos, como consecuencia de una serie de impericias de su coalición en el Congreso y de los ministerios responsables de impulsarlo. En definitiva, si se quisiera hacer una reforma al sistema educativo no es necesaria una reforma constitucional (mucho menos una asamblea constituyente). La vía constitucional adecuada para este fin es el trámite de una ley estatutaria de educación.
Ahora veamos el punto de la reforma agraria y los acuerdos de paz de 2016 que menciona el presidente. Nuevamente, las acepciones de “contrarreforma” no son aplicables, ya que el Acto Legislativo 02 de 2017 añadió un artículo transitorio a la Constitución con el propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. En otras palabras, se realizó una reforma constitucional, lo que subraya la importancia de utilizar los términos correctos.
En la sentencia C-630 de 2017, la Corte Constitucional estableció, entre otros aspectos, que, para lograr la implementación de dicha política, las medidas deben desarrollarse posteriormente mediante su implementación o ejecución, basándose en el acatamiento de las previsiones constitucionales sobre la producción de normas jurídicas y, en general, sobre el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos órganos y autoridades estatales.
¿Cuáles pueden ser los caminos adecuados?
El presidente también señaló que el Congreso "no ha desarrollado en 33 años órdenes expresas de la Constitución", como la ley orgánica de ordenamiento territorial, entre otras de naturaleza legislativa. En Colombia, existe la Ley 1454 de 2011, que establece normas orgánicas sobre ordenamiento territorial. El desarrollo de mandatos constitucionales y la implementación de reformas, como la laboral o la de justicia, pueden llevarse a cabo a través del Congreso mediante la expedición de leyes. Es importante destacar que la decisión de desarrollar o no estas iniciativas es una cuestión de la libertad configurativa del legislador, no de la Constitución. Esto no justifica una reforma constitucional y nos lleva a examinar los temas que forman parte de la agenda legislativa.
En cuanto a las afirmaciones relativas al neoliberalismo y la gobernanza paramilitar, el presidente explica que estos modelos no están instaurados en la Constitución. Por lo tanto, promover una reforma constitucional para un texto y efecto que no están establecidos en ella carece de sentido. Si bien, es cierto que el presidente puede proponer e impulsar cambios constitucionales, cualquier iniciativa debe adherirse a los mecanismos de reforma previstos en la Constitución. Intentar eludir estos mecanismos carecería de legitimidad jurídica.
El presidente expone dos puntos muy importantes: la igualdad para sujetos de especial protección constitucional y la protección al medio ambiente. En temas de igualdad, nuestra Constitución la consagra en su artículo 13. Este artículo, aunque no ha sufrido reformas, es fundamental entenderlo a detalle. La concepción de igualdad en nuestra Constitución tiene dos dimensiones: igualdad formal e igualdad material. La igualdad formal se refiere al principio de que todas las personas deben ser tratadas de la misma manera ante la ley, sin discriminación por motivos como raza, género, religión, etc. Es una igualdad de derechos y oportunidades establecida en las leyes y constituciones, que garantiza que todos los individuos tengan el mismo trato y acceso a los recursos legales. Por otro lado, la igualdad material (o igualdad sustantiva) va más allá de la igualdad ante la ley e implica la existencia de condiciones reales y efectivas que permiten a todas las personas disfrutar de las mismas oportunidades y beneficios. Esta forma de igualdad toma en cuenta las diferencias socioeconómicas y otras desigualdades estructurales, y busca implementar medidas que permitan una distribución más equitativa de los recursos y oportunidades para asegurar que todos puedan alcanzar un nivel de vida digno. Como se ve, para lograr la igualdad en nuestro país el aspecto formal puede ser logrado por el Congreso y la igualdad mediante, por ejemplo, políticas públicas, por lo que reformar la Constitución en este aspecto tampoco traería solución alguna a los problemas que afronta el país.
En cuanto a la protección del medio ambiente, uno de los grandes logros de la Constitución de 1991 fue elevar a rango constitucional acciones como la acción popular. Esta acción, desarrollada en la Ley 472 de 1998, tiene la finalidad de proteger los derechos e intereses colectivos, como el medio ambiente, y busca prevenir o cesar el daño a los derechos colectivos y restaurar las cosas al estado anterior. Recordemos que la Ley 1425 de 2010 eliminó el incentivo económico que se concedía al actor de la acción popular, lo que llevó a una reducción del 77% en su interposición entre 2010 y 2013. Por lo anterior, podemos decir que contamos con herramientas jurídicas adecuadas para la protección del medio ambiente, pero se debe fortalecer el interés de las personas en interponer esta acción para lograr su finalidad.
Teniendo en cuenta lo anterior, podemos afirmar que nuestro ordenamiento jurídico cuenta con las herramientas necesarias para abordar los temas planteados por el presidente. Aunque aún quedan algunos asuntos por resolver para implementar los cambios prometidos por la Constitución Política de 1991, es falso que haya existido una contrarreforma en los temas debatidos actualmente. Tampoco es correcto decir que carecemos de los mecanismos jurídicos para resolverlos. Por ello, considerar una Asamblea Constituyente como el mecanismo adecuado para implementarlos sería desproporcionado.
*Sergio Andrés Morales-Barreto, Profesor del Departamento de Teoría Jurídica y de la Constitución y Coordinador académico de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de La Sabana